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改革布局期待大突破
时间:2010-3-4 10:51:45 作者:王健君

  中国改革经验表明,全局性、根本性的制度改革需要自上而下地推动,2010年的改革需要改变过去十年突破性制度改革日渐稀少的局面




  近日召开的国务院常务会议提出深化改革,研究建立促进调整结构和转变发展方式的体制机制。对此,权威人士向《瞭望》新闻周刊分析说,“2010年,无论是结构调整、缩小发展差距,还是转变经济发展方式,实质都是改革的问题。”接着,他向本刊记者详细解读了2010年重点领域和关键环节改革的部署重点和细节。首先是2010年深化改革的总体思路,坚持立足当前和着眼长远相结合,做到“两个继续”:继续围绕保增长、扩内需、调结构、促转型、惠民生深化改革;继续围绕事关全局和长远的体制机制建设深化改革。

  “要通过坚定有力的改革措施,解决当前发展的突出问题。”这位权威人士具体分析了重点解决的四方面问题:着眼于转变经济发展方式深化改革,如资源要素价格改革;着眼于激发发展的内生动力深化改革,如垄断行业改革;着眼于拓展发展的空间深化改革,如公共服务体制改革;着眼于增强发展的活力深化改革,如投资体制改革。同时,针对中央对经济发展与社会发展协调性的强调,2010年改革的一个重要原则是,坚持经济领域的改革与社会领域的改革相协调,更加重视社会体制改革。“这不仅有利于解决长期积累的一些重大矛盾,也可以为经济增长扩展空间。”

  资源价格和环保收费改革

  推进资源性产品价格改革是2009年第一位的改革重点工作,2010年仍然位列首位。一方面说明此项改革内容复杂繁重,另一方面也暗示去年此项改革工作进展甚微。比如,回顾去年《政府工作报告》部署的“适时理顺煤电价格关系”、“完善水资源费征收管理体制”,以及“加快建立健全矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制”等重点改革内容,都未有实质性突破,多数还处于胶着甚至停滞状态。

  其中的主要原因在于,原本期望利用金融危机影响加快推进资源价格改革,但受去年一季度6.1%的增速影响,各级政府和部门的“保增长”一度压倒了“调结构”和“促改革”,加上各项具体措施较为粗略,许多改革工作未能如期展开。为改变这种局面,2010年此项改革做了进一步加强针对性和细化工作,提出的目标丰富为“深化资源性产品价格和环保收费改革”。

  权威人士解读说,在推进资源性产品价格改革、完善价格形成机制方面,特别强调和明确了“使资源性产品价格能够真实灵敏地反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本”的指导思想。具体提出,将开展用电大户与发电企业直接交易试点,完善可再生能源发电定价和费用分摊机制;推进天然气价格改革;稳步推进水价改革,完善农业用水价格政策,改革污水处理、垃圾处理收费制度,扩大排污权交易试点工作。

  深化国企和垄断行业改革

  值得关注的是,国企改革将“加快大型国企特别是央企母公司层面的公司制改革,引入社会资本,实现产权多元化”。目前,央企子公司层面的改革已经基本结束,母公司层面的改革正在成为央企改革攻坚的难点和重点。同时完善法人治理结构和高管人员薪酬制度,也要在2010年取得实质性进展。权威人士特别指出2010年“完善国有资本经营预算制度改革”的迫切性,“1994年分税制后,国企15年来向国家上缴利润少得可怜,甚至每年还要从公共财政支出中掏走很大一块。”尽管2007年9月国务院下发了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,但至今执行效果仍然非常不尽如人意。在当前财政收入受经济危机影响较大的背景下,完善国有资本经营预算制度改革的阻力需要加快破解。

  2009年“国进民退”变成了激烈的舆论争议焦点,无论此现象是否是真相,一个无法否认的事实是,国企的“不差钱”和垄断性体制优势,造成了对中小企业和民企发展的挤压。因此,2010年对国企改革和垄断行业改革的工作部署,密切与促进中小企业和民企发展联系了起来。权威人士解读说,今年的改革再次强调“控制(国企)在一般竞争性领域的盲目扩张”,要求“加快垄断性行业改革,进一步放宽市场准入,积极引入竞争机制,鼓励地方积极探索推进公共事业改革”。改革工作对此部署的用词很重,“毫不动摇地支持非公经济发展,要着力营造多种所有制经济公平竞争的市场环境。”

  财税体制改革重在公共财政

  2009年全国财政收入同比增长11.7%,中央本级财政收入同比增长9.8%,超额完成了预算任务。但是,无论是房地产价格暴涨、“土地财政”、产能过剩、经济结构失衡还是地方政府融资平台“野蛮生长”,在去年凸显出现行不完善的分税制财税体制已经很难适应社会经济发展要求。

  因此,权威人士解读说,决策层第一次在2010年的财税改革目标中明确提出,“完善公共财政体系,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设要求,建立健全中央与地方财力与事权相匹配的体制。”特别是针对地方财力日益不均衡和薄弱的状况,强调“完善财政转移支付制度,加大一般性转移支付,增强地方政府提供基本财力保障机制”。值得关注的是,决策层高度关注地方政府土地出让金和融资平台的管理,针对这方面管理的混乱、不透明、不规范和腐败盛行,提出在继续深化国库集中收付、政府会计、国债管理和政府采购制度改革同时,“全面编制中央与地方性基金预算”,并试编社会保障基金预算。

  在税制改革方面,无论是事关居民收入调节的个人所得税改革,还是事关房地产调控的房地产税制改革,都没有排入2010年的任务表。而把推进资源税改革当作今年改革的头号税制改革目标,这再次说明转变经济发展方式是当前中央政府最首要的工作任务,也暗示着决策层对加强和加快经济发展方式转变的强烈期望。

  金融改革放小放活

  国有商业银行改革随着去年中国农业银行股份制改造的完成,已经实现了现代商业银行的“形似”,而在内部治理结构上的“神似”的改革仍然是2010年改革的重点。这就是,“继续完善商业银行公司制度,引导商业银行建立科学有效合理的薪酬制度,进一步加强经营管理,风险管理机制和制度建设。”

  具体层面的改革包括,积极推进进出口银行、农业发展银行深化内部改革,稳步推进资产管理公司转型,继续推进农信社改革。在这里不能不说,农信社的改革,从前年的“继续深化”表述为2010年的“继续推进”,表明此项具体改革尽管取得了阶段性成绩,但距离改革目标,不但相差较远,而且还未取得突破性进展。

  2009年我国信贷结构失衡,商业银行“贷大不贷小”、“嫌贫爱富”,中小企业和涉农经济遭受巨大融资困难,主要原因之一就是与之相配合的中小金融机构的缺失和缺席。对此,决策层已经有了深刻认识,相比较去年提出的“稳步发展”,今年的改革目标提出“加快发展面向农村和中小企业的小型金融机构”。

  针对国际金融危机以来不时喧嚣的“海外抄底”的议论,结合中国平安等国内一些金融机构铩羽而归,在今年的金融改革中,提出“稳定推进外资银行‘引进来’和中资银行‘走出去’”,也是对这个工作谨慎甚至警示的表态。

  目前的金融监管体制基本上是维持分业监管现状,但效率低下、协调成本加大的问题日益突出。为了改变这一现状,2009年的改革部署提出了“健全金融监管协调机制”,今年则细化为“建立部门间协调配合和信息共享机制,完善金融监管机制”,这也意味着2010年可能在此方面有实质性政策动作。值得关注的是,在当前人民币国际化和升值的呼声、压力加大的背景下,2010年的改革部署只字未提人民币汇率问题。

  收入分配制度改革“新面孔”

  今年各项改革内容中,多年一直位列重要内容的外贸外资领域从任务单中消失了,而出现的“新面孔”则是收入分配制度改革。随着国民收入分配中劳动者报酬占比不断下降和居民收入分配差距不断扩大的趋势,国民收入分配格局不合理已成为影响我国居民消费增长、经济稳定发展的重要原因。2009年,这个问题成为全社会的议论焦点,也成为了一个新的改革共识。

  为此,2010年提出的此项改革任务明确指出,“合理收入分配制度是社会公平的重要体现,要按照逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重的要求,抓紧研究调整国民收入分配格局的思路,提出改革的目标、步骤、重点和措施。” 改革具体指向为三方面,其一,推动工资集体协商和工资支付保障制度建设,落实最低工资制度;其二,完善对低收入困难群体的转移支付制度;其三,整顿规范分配秩序,促进教育、就业和创业等方面的机会公平。

  新时期改革要敢于突破

  去年底,国家发改委体改司司长孔泾源提出,新时期新阶段推进经济体制改革的动力至少有五个方面:

  一是党和政府完善社会主义市场经济体制的坚强决心和正确领导;二是亿万人民过上更加富裕全面的小康生活的民生诉求;三是要加快建立健全有利于转变经济发展方式的体制机制保障;四是建设社会主义和谐社会的战略任务,需要加快民生保障和公共服务领域的改革;五是经济全球化条件下,形成参与国际经济合作和竞争新优势的动力和压力。但是,要将这种动力真正发挥出来,需要的不仅是智慧还要有“敢为天下先”的大勇。国家行政学院公共管理部教授汪玉凯举例说,我国的“政企分开”和“转变政府职能”进行了20多年,为什么“分开”和“转变”如此之难呢?发人深省。在他看来,关键还在于敢不敢触动既得利益。

  中国经济体制改革研究会副会长石小敏对此也是感触良多,“现在中央提出四个方面的建设,政治制度、经济制度、文化制度还有社会制度,但很多方面具体怎么干仍然没有明确。仅仅从经济体制上看,不完善的地方还有很多。”

  他举例住房改革,“它牵扯到财税体制、土地供给制度、收入分配制度,这些制度都没有解决,所以才造成现在房地产的畸形发展。一些学者认为我们已经走出来了,制度已经接近完备了,其实这种感觉是不准确的。现在突破性的制度改革越来越稀少了。”他期望能在2010年看到全局性和根本性制度改革的实质性突破。

来源:《瞭望》
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