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民主集中制的“集中”之解
时间:2011-8-2 9:09:33 作者:许耀桐

  民主集中制是中国共产党的根本组织原则和组织制度。对于什么是民主集中制,《中国共产党章程》明确指出,“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”这是中国共产党对民主集中制作出的创新性的理论发展。这个定义科学地的阐释了,民主集中制包含两大基本过程和程序,一个是“民主基础上的集中”,一个是“集中指导下的民主”。显而易见,这两大基本过程和程序中都包含着两个关键的要素,即“民主”和“集中”。就两个要素而言,关于“民主”的规定和涵义,大家都易于理解和掌握,不会产生什么争议。但是关于“集中”,却很容易引起歧见,以至于出现种种误读。因此,很有必要对什么是民主集中制的“集中”,作出正确、合理的解析。

  一、“集中”的制度属性

  民主集中制中有两个“集中”,第一个“集中”是民主基础上的“集中”。那么,怎样看待这个“集中”呢?这里,我们必须注意和强调“集中”前面有个“民主基础上的”限定词,即“集中”必须是“民主的”,而非其他什么别的来着。这个解读非常重要,因为从根本上说,“集中”有着两种不同性质的形态,一种是与民主相联系的、从属于民主制度的“集中”,即民主的“集中”;另一种则是与专制相联系的、从属于专制制度的“集中”,即专制的“集中”。由于有着两种性质不同的“集中”,对“集中”的规定和要求也就截然不同。

  把民主集中制的“集中”与民主相联系,使之从属于民主制度,这就必然要求,凡属党的重大事务,都必须经过党内民主讨论、民主议决。由于党员享有知情权、参与权、选举权、监督权的民主权利,在党内居于主体地位,发挥着主体作用,所以,党内就必须充分开展民主,然后,才能在民主基础上进行“集中”。而且,在实行民主的“集中”时,必须实行少数服从多数的原则,就是按照多数人达成的共识办事。反之,如果把“集中”与专制相联系,使之从属于专制制度,这样的“集中”必然无视民主,它也无须顾及民主,搞得当然就是“一个人或少数人说了算”那一套,势必造成“一言堂”、“家长制”独裁、掌控的局面。这样的“集中”,必然使民主集中制变质走样。

  民主集中制的第二个“集中”是“集中”指导下的民主。这个“集中”明确地表明,它有着发挥“指导民主”的作用。这里的“集中”,也必然与民主相联系并从属于民主制度。“集中”何以能指导民主呢?这是因为,由于第一个“集中”是在广泛民主基础上而产生的,这样的“集中”代表着“众意”和“共识”,所以才有资格和能力指导民主,即大家在集体所形成的看法、观点、意见、规范付之行动面前,必须讲服从、讲遵守。此时,倘若还有个别人或少数人不愿意、不赞成,仍然说三道四,还要保有在一般情况下可以表示反对、不予理睬的民主,那就要对这样的民主施加纪律的约束和处置。反之,如果是用与专制相联系并从属于专制制度的“集中”去指导民主,由于失去了“众意”、“共识”,不过是以一个人或少数人的意志、意见强加于众人、控制众人。这样的“集中”所指导的显然不是什么民主,而是众人已经从根本上被剥夺了民主。用这样专制的“集中”指导民主,自然与民主集中制背道而驰了。

  二、“集中”的表现形式

  民主集中制的两个“集中”,都有着十分具体的表现形式。如果脱离了这些具体形式而谈论民主集中制的“集中”,也容易造成混乱和无所适从。先从“民主基础上的集中”这方面来分析,其“集中”有以下三个表现形式:

  一是通过重大决策形成的“集中”。党的活动和工作,最重要的就是对国内外重大问题和党的重大事务作出决策。这样的决策,产生的是关于党的路线、方针、政策、决定等等结果。党的路线、方针、政策、决定是党的生命线,各级党的代表大会、委员会和党组、总支部等组织,承当着就重大问题和重大党务进行决策的重任。在实施重大决策的过程中,党内必须充分发扬民主,广泛征求意见,甚至允许进行争论和辩驳。重大决策还要经过民主程序,切忌变成少数人的空忙。要采取会议表决的形式,达到过半数或三分之二以上的才能获得通过。这样的“集中”,才真正是民主基础上的“集中”,具有公信力和约束力。

  二是通过制定规章制度形成的“集中”。党要顺利地开展各项活动和工作,还需要制定各种规章制度。党的规章制度作为“党规党法”,是党的组织和全体党员行动的准则,具有科学规范性和长期稳定性。制定党的规章制度,是一件十分慎重的事情,绝不能成为某个人或某一些人意志的体现和需要的满足。党的规章制度的产生和以后的修改完善,同样需要经过广泛的调查研究、广泛的民主讨论,使之成为集体智慧的结晶。

  三是通过选举或任命干部形成的“集中”。党组织的活动和工作,总是由党的各级干部负责和主持的。各级党的干部是党的事业的骨干、人民的公仆。党的各级领导干部的产生方式有两种:其一是选举产生,党的各级代表大会的代表和委员会(委员、常委、副书记、书记等)的产生,采用无记名投票的方式。候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选,产生候选人名单,然后进行正式选举。选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。选举要体现大多数选举人的意志。其二是由领导机关任命产生,例如,作为党的派出机关的党组,其成员由批准成立党组的党组织决定。党组设书记,必要时还可以设副书记。这种干部任命,也是民主的形式,归根到底是赋予经由民主选举产生的党组织的一种职权。通过选举或任命干部形成的“集中”,就是给予这些干部以权力,在集体分工、个人负责情况下所具有的执行权,即“首长负责制”的办事权力。需要强调指出的是,赋予选举或任命干部的“集中”权力,仅仅是完成党的任务的执行权力,即为执行和完成党的任务过程中所负有的指挥权、督查权,而不是其他别的什么权力。

  在弄清楚了“民主基础上的集中”的表现形式后,再来看“集中指导下的民主”其“集中”所具有的表现方式,就容易多了。“集中指导下的民主”,就是用“民主基础上的集中”所形成的三个方面来“指导民主”。第一,用重大决策的“集中”指导民主,就是不让有人公然在言论和行为上有公开反对党的路线、方针、政策、决定等的民主权利。当然,党的路线、方针、政策、决定等等形成之后,也不是永远地定于一尊、不可更变的,个别人可以保留自己的意见,可以在下一次会议或适当的场合提出异议和动议,可以通过民主的方式进行变更,以形成新的“民主基础上的集中”的结果。但在没有做出这样的改变之前,任何人是不允许任意反对和拒不实行现行的规定,不能说什么“我有我的自由和民主权利”。第二,用规章制度的“集中”指导民主,就是不让有人具有不服从、不遵守规章制度的民主权利。规章制度形成之后也不是再不可以改变的,但同样地,在未作出新的改变之前,任何人也没有任何理由不予服从遵守。第三,用干部分工负责所具有的“集中”权力指导民主,此时,除了领导者个人把执行权滥用来反对党的路线、方针、政策、决定以及规章制度可以理所当然地被拒绝和控告外,是不允许任何人有不服从他的执行权的所谓的民主言论和行动。

  三、简短的结论

  以上论述表明,“民主基础上的集中”,无论就其制度属性还是就其表现形式来说,都是对多数人的认识和意见的“集中”;而“集中指导下的民主”,其“集中”也都是以多数人的认识和意见,进一步约束和规范少数人的不正常的民主行为,而不允许少数人任意去推翻多数人的认识和意见。这两个“集中”,说到底都体现了对大多数人的民主权利的尊重。因此,民主集中制的两个“集中”,在其本质上都是民主的,也只能是民主。

  在我国现实政治生活中,民主集中制的“集中”实行的好坏,与“一把手”能否正确理解和执行“集中”关系甚大。现在,“一把手”常为人诟病,“一把手”成为“一霸手”。其主要原因在于:“一把手”权力过大,“一把手”用权不当,“一把手”权限不受制约监督。有人形象地说,“一把手”有“三个一”,即:“决策一言堂”、“用人一句话”,“花钱一支笔”。在这样的情况下,“一把手”牢牢地掌控着“集中”的权力,实际上等同于垄断了“集中”。这样的“一把手”的“集中”,显然是不恰当的,它违背了民主集中制关于“集中”的规定,是酿成滥用“集中”的根本弊端。

  显而易见,作为党政各级组织和领导班子的“一把手”在实行民主集中制时,首先,“一把手”要自觉地遵守“民主基础上的集中”。在“民主基础上的集中”过程中,他有着民主权利,有着和他人一起参与决策的民主权利。在决策过程中,“一把手”和委员会中的或领导班子中的任何一个成员一样,地位是平等的,有着关于决策的创制权、议论权和表决权;在决策付诸表决时,“一把手”也只有一票的权力。绝不能认为,“一把手”在决策中具有特权,决策必须以他的意见为准,一切得听他的。在任何的决策过程中,无论如何都必须实行少数服从多数的原则。当“一把手”自身处于少数时,或者是一个人时,他都必须服从多数,而不是相反。“一把手”在决策过程中发挥的作用应该是,善于集中大家的好主意、好看法,或者能够提出好主意、好看法并引导大家形成新见解、新共识。“一把手”绝不能动辄以自己的意见强加于他人,以自己的意志为转移。其次,在“集中指导下的民主”过程中,“一把手”要带头用“民主基础上”形成的“集中”指导“民主”,而不能抛开“民主基础上的集中”另搞一套,以个人的看法、意见作为“集中”,要求大家服从。这样,“一把手”就会得到尊重,“一把手”的权力就有了合理的边界规范。

  有了以上关于民主集中制“集中”的准确的认识,今后在党的工作和党内生活实践中,我们就可以进行对照、判断、检查,可以有效地防止有人瞒天过海、偷梁换柱的做法,把凡是不符合以上民主集中制的“集中”的那些错误言行摒弃在外,以利于更好地贯彻执行民主集中制这项根本制度和原则。

  (作者为国家行政学院科研部主任、教授)

  原载《学习与实践》2011年第7期

来源:《学习与实践》
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