习近平总书记指出，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。从1953年开始，我国已经编制实施了14个五年规划（计划），有力推动了经济社会发展、综合国力提升和人民生活改善，同时逐步形成了在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施的制度安排。
“十五五”时期在我国经济社会发展进程中具有特殊重要性。全面建成社会主义现代化强国的“两步走”战略中，“十五五”时期正是“第一个15年”承上启下的关键节点，是我国发展迈上新台阶的关键机遇期，也是塑造新型全球化的战略转折期。科学谋划好“十五五”规划，对于指导未来5年乃至更长时间的经济社会发展具有重要意义。
关键时期的关键规划
“十五五”规划是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键规划。党的二十大报告强调，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”“全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。也就是说，我国将用“十四五”“十五五”“十六五”3个五年规划期到2035年基本实现社会主义现代化，再用3个五年规划期建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。从时间节点上看，“十五五”时期是承上启下的关键五年，实施好“十五五”规划对实现2035年我国发展的总体目标发挥着夯基垒台、积厚成势的重要作用。要紧密结合“十四五”规划实施过程中面临的突出问题，对未来5年经济社会发展的主要目标、指导方针和重点任务系统谋划，奋力破解制约基本实现社会主义现代化的障碍。
“十五五”规划是加快转入高质量发展轨道的关键规划。党的二十大报告指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。”“十五五”时期我国有望进入高收入国家行列，经济发展阶段发生历史性变化，高质量发展的要求更加迫切，高质量发展的基础和条件进一步完善。如果把从高速增长向高质量发展的转换分为上下两个半程，那么“十五五”时期将进入以提质增效为主要任务的下半程。必须在“十五五”时期加快转入高质量发展轨道，着力提高全要素生产率，形成新的比较优势和内生动力来源，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。
“十五五”规划是在世界百年变局中赢得战略主动的关键规划。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，我国发展面临新的战略机遇。有效抓住机遇应对挑战，我国综合国力就会上一个新的台阶，不断积累相对优势，进一步巩固世界经济格局东升西降的历史大势，在世界百年变局中赢得战略主动。基于此，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展十分必要。习近平总书记强调：“要强化战略思维，保持战略定力，把谋事和谋势、谋当下和谋未来统一起来，因应情势发展变化，及时调整战略策略，加强对中远期的战略谋划，牢牢掌握战略主动权。”
外部环境或将加快变化
世界进入新的动荡变革期，国际政治、经济、科技、产业等格局调整更加频繁，多种因素叠加交织、共同作用，加剧国际环境的不稳定性不确定性，我国将面对更多逆风逆水的外部环境。
从政治上看，美西方对我国采取极端的打压措施可能性较大。近年来，美国把中国视为“最主要战略竞争对手”和“最严重地缘政治挑战”。2021年3月，美国发布的《国家安全战略中期指导方针》指出，中国是唯一具有潜在综合实力挑战国际体制的主要竞争对手。2022年10月，美国发布的《国家安全战略》将中国视为美国最大的地缘政治挑战，强调抓住“决定性的十年”推进美国重要利益。2025年4月以来，美国政府在此前单边加征关税的基础上，又对华加征所谓“对等关税”，中国进行了坚决正当反制。随后美方轮番升级关税措施，严重破坏国际经贸秩序。之后的会谈达成了联合声明，是双方通过平等对话协商解决分歧迈出的重要一步。“十五五”时期，美西方很大可能对我国采取更大力度的遏制措施，我国可能面临科技“卡脖子”全面升级、国际治理和运行体系规则被改变等挑战。
从经济上看，“十五五”时期全球主要经济体的潜在经济增速将呈现持续放缓态势。当前导致全球经济下行的短期和长期因素依然很多，通胀高企利率处于高位、贸易保护主义与资源民族主义盛行、大国博弈日益转向各方受损的负和博弈，以及地缘政治冲突多点爆发等，将给全球经济带来负面影响。今年4月，国际货币基金组织发布的最新一期《世界经济展望报告》将2025年全球经济增长预期从年初的3.3%下调至2.8%。该报告还提到，2026年全球经济增速预计为3%，低于1月预测的3.3%，也低于2000年至2019年间3.7%的历史平均水平。2023年3月世界银行发布的报告称，全球经济潜在增长率，即不引发通货膨胀的最高长期经济增长率，将在本世纪第3个十年间的剩余时间里降至2.2%的平均年度水平，低于第2个十年间的平均值2.6%和第1个十年间的平均值3.5%。
从科技上看，量子计算、生物技术、可再生能源等领域有可能取得重大突破。新一轮科技革命和产业变革深入发展将重塑全球创新版图、竞争格局，深刻影响生产生活方式。“十五五”时期，随着人工智能、大数据、云计算、物联网等技术的飞速发展，量子计算、生物技术、可再生能源等领域酝酿着重大突破。随着创新能力的提升，中国将通过科技创新和产业升级加快缩小与发达国家差距的步伐。
从产业上看，全球产业链供应链重构提速、本土化和多元化特征凸显。近年来，地缘政治冲突不断、技术封锁持续升级，全球产业体系和产业链供应链加速重构，从侧重成本、效率、科技转向更加注重安全、稳定和政治因素；本土化更加明显，美国、日本等国意欲重振本国制造业，通过法律规定、经济补贴以及政治手段，鼓励制造业企业回流；多元化更加显著，为防止在关键能源资源、粮食、核心技术等方面被“卡脖子”，各国纷纷推动本国产业链供应链多元化布局，引导跨国企业主动调整战略、分散投资，推进能源矿产等来源地和运输通道多元化。
加快形成新的发展优势
与此同时，我国要素禀赋结构发生深刻改变，经济发展的比较优势正加速从劳动密集型向资本和技术密集型转变，为加快形成新的发展优势提供了有利条件。
人口红利向人才红利转变。随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，但人口质量明显提高。受教育程度大幅提高。根据第七次全国人口普查数据，2010年—2020年具有大学文化程度的人数增长73.2%，15岁以上人口平均受教育年限提高9.1%。研发人员总量位居世界第一。1991年以来，我国按折合全时工作量计算的研发人员总量增长了10倍。青年科技人才成为科研主力军。科技部数据显示，国家自然科学基金项目中的80%由45岁以下的青年人员承担，“北斗”组网、“嫦娥”探月、“中国天眼”等重大工程中，不少团队的平均年龄刚过30岁。“十五五”时期人才红利将逐步释放。
人均资本存量明显改善。从发展经济学的观点看，资本积累可直接提高人均GDP；技术进步需要物化于资本中才能推动经济发展。可以说，提高人均资本存量是提高人均GDP，缩小与发达国家差距的必由路径。中国资本形成额占全球比重已从1978年的0.7%上升至2021年的29.6%，资本和技术密集型产业发展所需的资金缺口明显缩小。但必须认识到，我国经历了较长时间的靠投资驱动经济增长的发展阶段，资本积累有了长足进展，可从长期发展追赶发达国家的角度看，我国资本积累仍有较大的增长空间。
科技基础条件持续改善。我国科技创新整体实力稳步提升，全社会研发投入从2012年的1.03万亿元增长到2024年的超过3.6万亿元，研发经费投入强度从1.91%增至2.68%。基础研究能力不断增强，国家重点研发计划、国家自然科学基金等持续支持原始创新，2024年基础研究经费为2497亿元，占全社会研发投入比重6.91%。重大科技基础设施和创新基地加快布局，国家科学数据中心、国家生物种质与实验材料资源库等条件逐步完善，构建了相对完备的基础条件平台体系。
数据要素潜能快速释放。数据是数字时代、AI时代的关键要素，不仅自身具有巨大经济价值，而且能够显著提高其他生产要素的配置效率。数字经济规模由2012年的11.2万亿元增长至2023年的53.9万亿元，11年间规模扩张了3.8倍。2024年，全国数据市场交易规模超1600亿元，同比增长30%以上。2024年12月，国家发展改革委等3部门印发《国家数据基础设施建设指引》，强调推动形成横向联通、纵向贯通、协调有力的国家数据基础设施基本格局。
把握三个关系八个重点
“十五五”时期，我们要锚定2035年基本实现社会主义现代化目标，按照高质量发展的要求，把握好速度与质量、经济与社会、环境和安全的关系，把中国式现代化宏伟事业不断推向前进。
稳定经济增速和稳定人民币汇率。锚定2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平这一目标，有专家提出，2021—2035年GDP年均增速要达到4.73%，再考虑到“十五五”诸多不确定因素叠加，预设的GDP增速要在5%左右。保持人民币汇率与经济基本面相一致，有管理的浮动汇率制度符合我国长远和根本的利益，应当坚持，以维护我国经济发展的战略机遇期和国际经贸环境。
以提振消费为重点扩大内需。进入“十四五”时期，扩大内需成为我国经济发展的战略基点。要大力提振消费。多渠道增加人民群众收入。进一步加大企业稳岗力度，促进青年人就业，提高劳动参与率。加大财政对教育、医疗等基本公共服务的投入，加大保障性住房建设和供给。扩大文化和旅游消费，增加养老育幼服务消费，提供多层次医疗健康服务，提升教育服务质量，推动家政服务提质扩容，提高社区公共服务水平。提高投资效益。加强横贯东西、纵贯南北的综合运输大通道建设，完善交通、能源等跨省份重大基础设施体系。支持创业投资发展，打造人工智能、生物制造、商业航天、低空经济等一批增长新引擎。加大服务业投资力度。支持和鼓励民间投资发展。完善扩大内需体制机制。优化投资和消费比例关系。推进收入分配制度改革。深化投融资体制改革。
加快发展新质生产力建设现代化产业体系。改造提升传统产业。深入实施增强制造业核心竞争力和技术改造专项，鼓励企业应用先进适用技术、深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。培育壮大战略性新兴产业。加快发展通用人工智能。发展以“生物资源价值化、生物技术产业化”为特征的生物经济。加快布局建设未来产业。布局建设一批未来产业先导区统筹推进先行先试，探索适配未来产业发展的市场准入和监管制度、安全和伦理规范。
坚持改革开放。向内纵深推进全国统一大市场建设。加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点。加快建设统一开放的交通运输市场。完善科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融标准体系和基础制度。深化资本市场投融资综合改革。向外扩大高水平对外开放。无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。大力鼓励外商投资。推进服务业扩大开放，推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放。鼓励外国投资者扩大再投资，支持参与产业链上下游配套协作。推动高质量共建“一带一路”走深走实。深化多双边和区域经济合作。持续扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。
加快提升新型城镇化质量。深化户籍制度改革。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的特大城市积分落户政策。健全农业转移人口市民化机制。完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策。建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制。根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。优化提升超大特大城市中心城区功能。鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享，推动科技创新券通兑通用、产业园区和科研平台合作共建。
提升公共服务水平和均等化程度。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系，扩大年金制度覆盖范围，推行个人养老金制度。发挥各类商业保险补充保障作用。推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，坚持预防为主，加强重大慢性病健康管理，提高基层防病治病和健康管理能力。积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助性养老服务，促进医养结合。加快补齐农村养老服务短板。改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。
加快绿色低碳发展转型实现碳达峰。加快建立清洁低碳安全高效的新型能源体系，积极发展“新能源+储能”、源网荷储一体化和多能互补，支持分布式新能源合理配置储能系统，重点领域低碳发展模式基本形成，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重进一步提高，煤炭消费逐步减少，绿色低碳技术取得关键突破，绿色生活方式成为公众自觉选择，绿色低碳循环发展政策体系基本健全。到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。
统筹发展和安全。夯实粮食安全根基。确保口粮绝对安全、谷物基本自给，实现生猪基本自给、其他重要农副产品供应充足。开展种源“卡脖子”技术攻关。合理布局区域性农产品应急保供基地。提高粮食储备调控能力。提高能源资源安全保障能力。做好煤制油气战略基地规划布局和管控。加强煤炭储备能力建设。加强重点城市和用户电力供应保障，强化重要能源设施、能源网络安全防护。加强战略性矿产资源规划管控，提升储备安全保障能力。筑牢金融安全防线。健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。稳妥化解地方政府隐性债务。提高开放条件下风险防控和应对能力。加强人民币跨境支付系统建设。
（作者分别系中国宏观经济研究院决策咨询部主任；中国宏观经济研究院决策咨询部副处长、副研究员）
