翻开和平村的历史，光环 环绕，荣誉满载。
在十九届四中全会后总结“和平村”，我们的结论是清晰 而坚定的。和平村治理的目标 追求是全体村民走向共同富 裕，30多年前选择的路径是在 中国广大农村联产承包责任制 的大政策环境背景下，走不断壮大集体经经济的路子。
在村级治理中创建出了党建引领、民主协 商、规则治村的治理体系。和平村是基层治理 体系与治理能力现代化的成功实践，是党的领 导、人民当家作主和依法治国有机统一原则指 导下，打造共建共治共享基层治理的新格局鲜 活样本。
超前30年协商民主探索
和平村人，特别是和平村以村党委书记、村委会主任白世峰及其两委班子具有敢吃螃 蟹的精神，敢为天下先的改革与探索的勇气。 从 1992 年土地反包的尝试，2008 年“三变改 革”的探索，到 2011 年自主城改的实践，和平 村始终走在政策和时代的前面，在西北内陆省 份陕西西咸与东南沿海省份的浙江温州遥相 呼应，积极探索、大胆实践，形成了党建引领、 民主管理、凝心聚力，积极整合社会资源，形成 共建共治共享的治理格局。
2019 年 1 月 中 共 中 央 印 发 新 修 订 的《中 国共产党农村基层组织工作条例》规定：“村 党支部书记应当通过法定程序担任村委会主 任和村级集体组织负责人，村‘两委’班子成 员应当交叉任职。”和平村现有党员 132 名，因党员人数较多，村党委下设三个支部，三十 多年来，和平村始终坚持书记、两委会主任“一 肩挑”，比中央的要求早了 30 年。
《条例》还规定：“村级重大事项决策实行 ‘四议两公开’，即村党组织提议、村‘两委’会 议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代 表决议。决议公开、实施结果公开”。和平村 1986 年创建坚持至今的“四轮民主”就是《条 例》规定的“四议两公开”的高度类似样式，其实质都是通过协商民主的方式对村庄进行有效治理。
“四轮民主”嵌入乡村治理
和平村的“四轮民主”的价值和意义在于解 决 了 基 层 民 主 治 理 中 很 难 克 服 的 几 个 难 题 ：一 是 民 主 决 策 牺 牲 了 效 率 ，决 策 议 而 不 决，村庄日常治理失序，更严重的导致错失村 庄 发 展 的 宝 贵 机 遇 ，简 而 言 之 ，乡 村 治 理 失 效。二是简单粗暴的过半数议事规则导致决 策的“小多数”拥护的政策出台，或多数人侵 害 了 少 数 人 的 利 益 ，少 数 人 的 利 益 难 以 兼 顾。三是乡村陷入恶性竞争的泥潭，贿选、拉 票等劣习难以克服。四是民主选举导致的宗 族势力在村长治理中“一宗独大”、小姓村民群 体在乡村治理中被边缘化，村民内斗以及村庄 内部分裂等问题。
“四 轮 民 主 ”主 要 做 法 可 以 归 纳 为 四 个 环节：
▼和平丽苑小区广场走廊
确定决策议题、拟定政策方案。村庄协商 民主会议的议题的产生一般由村党支部书记 提出、上级(乡镇)安排、村民代表提出三种来 源。凡涉及群众利益的事项和重大发展事项，如每年村集体经济运营监管、年终分配方案确 定、土地集约经营、村委会换届、村集体经济股 份制改革和自主城中村改造等都要通过民主 会议进行民主决策。例如，涉及每个村民利益 的集体收益年终分配方案决策过程就是一个 漫 长、复 杂、反 复 协 商 寻 求 最 大 公 约 数 的 过 程。由村两委会班子成员开会（可能几次会 议）拟出分配方案——村民代表开会协商讨论 ——全体党员和村民代表开会——全体村民 会议四轮会议。事实上每轮会议可能开几次 到几十次。
组织参观学习，班子内部完善方案。借鉴 先进经验和做法，统一思想。和平村发展中经 历了几次重大转折如土地反包和自主城镇化 都属于新事物，一开始班子成员和村干部内部分歧争议很大。和平村面临重大转折或选择 时，主动组织干部、党员走出去，到省外发达地 区的名村、经济强村参观学习，学习产权制度 改革的成功经验和做法，进一步解放思想，统 一了班子成员、全体党员及村民代表的认识。
召开民主会议，寻求最大公约数。根据议 题的重要和复杂程度不同，召开范围大小不同 的会议统一认识、达成共识。班子成员民主会 议由村党政办通知议题、开会时间、地点、参与 方式；全体村民会议必须由村干部负责电话通 知到每户；村民代表会议，由村干部每人负责 电话通知到本人，通知不到本人，一定通知到 家属，然后再发信息提醒。
反复征求意见，兼顾多方决策。由村两委 下发政策方案，反复开会征求意见。村党委和 村委会根据党员、村干部、村民意见不断补充、将这些文件发放到户，逐户征求意见，根据反 馈意见对相关条款逐条修改、调整、完善，力求 在兼顾各方利益意见，兼顾生产与生活、眼前与长远的基础上形成决策方案。
▼和平党建广场
“三精”原则贯穿决策始终
和平村在村党委强有力领导下，在涉及村民切身利益和村集体未来发展等重大事项时 进行民主决策与协商民主，能充分体现村民主 人翁地位以及与之相应的村民的知情权、表达 权、参与决策权，尤其是重大利益分配通过协 商民主做到了利益分配的综合、平衡。最终赢 得决大多数村民的认可与支持。
和平村乡村治理中民主决策的所谓“ 三 精”原则是指决策对象识别精心化，决策方案 精细化，决策实施精准化。
精心化识别每个政策的对象是协商民主 中成功的前提条件，和平村 1500 名村民，情况 非常复杂，涉及村庄年终集体利益分配的问题 非常敏感。
首先，是人口数量的变化带来的矛盾。（1） 新出生人口、死亡人口；（2）外嫁姑娘、娶进的 媳妇、上门女婿；（3）聘用非本村人员；（4）本 村鳏夫与寡妇再组家庭等。每年人口数量和结构的变化必然导致利益诉求的多样化和复 杂化。所有人口数量和结构的变化必然导致 利益诉求的变化。比如出嫁的姑娘普遍不愿 意出村，导致人口无节制增长。也增加了利益 分配和平衡的复杂性和难度。
其次，是发展资金与分配资金的矛盾。和 平村走的是发展集体经济的路子，1995 年白 世峰提议把集体经济收入的一半投入到硬件 环境的改造上来，村民刚开始时持怀疑和反对 的态度，很多村民顾虑重重。部分村民有吃光 分 净 的 思 想 ，这 些 人 相 信“ 拿 到 手 里 的 更 可 靠”。村“两委”通过招商引资引来外来客商时 出现了外来客商与本村村民的矛盾。有些村 民还有“外面的桶下到自己的井里，正好任我 宰割的心理”。
再 次 ，是 体 制 改 革 与 发 展 模 式 的 矛 盾 。 2008 年，和平村对集体经济进行股份制改造， 必然又牵扯敏感的利益问题，质疑与反对再次出现。随着和平村集体经济的壮大，白世峰意 识到：“传统的体制已经不能适应市场化的要 求——不创新管理体制就会出现村富民心散的局面；不创新体制，和平健康共富就没有保 障。”但是股份制改革和如何进行改革又在和 平村引起了轩然大波。股改必然是利益关系 和利益分配的大调整。
▼航拍下的和平社区
最后，是福利性资金与激励性资金的分配 的矛盾。面对数量庞大的集体经济收益，应该 如何进行利益分配、不同年龄层次的村民诉求 不同，年龄结构不同的家庭诉求不同。
和平村在利益分配方案和重大事项决策 前，先进行详细的情况摸查，几乎做到对全体 村民家庭和个人情况及诉求的准确、全面、详 细掌握。再根据村民情况和需求及其他因素 进行政策方案设计，征求村民意见，最终的政 策方案出台可能是上百次协商和调和的结果，也是广大村民高度共识的方案。方案的胜出 符合帕累托最优，即几乎所有村民的诉求都尽 量在方案里得到一定程度的反映。政策方案 的精细化保证了村民意愿的充分反映，也降低 了村民在政策执行阶段的阻挠和反对。
在精心识别政策对象和精细化设计政策方案基础上，推动精准的决策实施。精细化的政策方案意味着政策边界清晰，政策没有模糊 地带，政策执行没有很大自由裁量权。在此基 础上，政策的执行依据政策方案严格执行，几 乎每一种情况和每个问题都在政策设计的考 虑之列，政策执行有据可依，在政策执行中的 异议大幅度减少。实质是把矛盾消化在政策 制定阶段。
2008 年 股 份 制 改 造 及 2011 年 自 主 城 改 就是“三精”决策的成功案例。2008 年股份制 改造及 2011 年自主城改前的精心化调研、政 策方案精细化设计及政策的精准化执行，通过 召开数百次不同范围的民主会议，顺利、平稳 地实现了村级体制转型、快速完成了整村拆 迁，无加建抢盖、无打架闹事、无群众上访、无 一例矛盾，产生了良好社会效益，被社会誉为 城中村改造的“和平模式”。
全体村民共建共治共享和平，更重要的是 通过协商民主的方式村庄治理卓有成效，村民 在管理村级事务、参与利益分配中真正享受到 主人翁感。
（作者为省委党校政治学教研部副主任）
