在执行政策的过程中，少数基层时常“各吹各的号，各唱各的调”。基层“土规定”，虽然美其名曰“因地制宜”，但大多成为解决民生问题的“拦路虎”。打着“土政策”的旗号，却与国家相关政策“唱反调”。新形势下，对变味的“土政策”要及时刹车，惠民政策不能胡乱加码，更不能“各唱各的调”。
“土规定”
为何不是惠民“好政策”？
“土规定”表现形式多种多样，早期多以政策文本形式呈现，如一些地方政府公开的红头文件、规章制度，但随着国家对“土规定”打击力度加大，“土规定”演变成了地方领导口头表态、指示，或者潜规则等隐蔽形态，无疑加大了“土规定”发现和治理的难度。
表面上，“土规定”的灵活变通，能在一定程度上发挥因地制宜的临时效用，但因缺乏长远发展眼光、科学合理的制度设计与执行框架、务实与民生优先的价值导向，“土规定”背后更多的是消极影响和负面效应。其中，最直接的影响便是政策目标偏离，政策对象利益受损。“土规定”的出台不遵循原有设定，将重心放在满足局部的、特殊的、短期的利益，严重阻碍和破坏原有政策目标的实现。这种违反国家政策、漠视民生诉求的“土规定”，损害着政策制定、决策机构的形象，蚕食着人民群众的获得感，动摇着社会治理的政治信任基础，甚至可能激发深层次的基层矛盾，影响社会的长治久安。
“土规定”暴露了少数基层干部漠视党治理国家所遵循的事物发展、认识规律与长期累积的治理经验的问题。“土规定”是对原有政策地再解释和再利用，这意味着执行主体不仅拥有政策的执行权，更是拥有对政策的解释权。如果任由惠民政策落地过程中的“土规定”盛行，国家政策的权威性和严肃性将容易因少数基层干部的胡乱作为而受到裹挟。
那么，“土规定”究竟是因地制宜的灵活执行，还是违法乱纪的歪曲变通，判断标准在于：是否合情、合理、合法、公正、有效。“合情”是指政策符合地方特定执行情境，适应政策环境的挑战，同时具备相应的现实执行条件；“合理”是指在制定与执行过程中，政策活动符合社会期望，充分协调好不同群体的利益关系，体现当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的统一原则；“合法”是指制定程序有据可循，政策内容完整且不违反上级政策的基本精神和含义，执行手段合乎法律规定，这是合理变通的前提条件；“公正”是指地方政策的目标服从于国家整体利益，追求和维护的是社会大多数人的公共利益，而不是个人私利，尤其是不能损害人民群众的应有权利；“有效”是指政策执行的实际效果合乎政策目标，原有的政策问题得到切实解决，对公众需求具有较高的政策回应度。可以看出，任何政策的灵活执行，都必须是在原则所允许的范围内的合理变通，只能基于客观实际作谨慎而缓慢的微调，而不是随心所欲的自由裁量，否则就会影响政策的实施效能。
“土规定”
频频出现，背后原因何在？
国家政策的弹性空间为“土规定”产生提供了土壤和机会。各地的经济发展水平、资源禀赋、地理条件等实际情况千差万别，对所有地方采取“一刀切”的标准化治理不仅是困难的，更是不科学的。同时，如果政策制定过细可能无法适应基层复杂多变的执行环境，反而限制了政策的落实。在此情况下，政策制定往往遵循宜粗不宜细的原则，以便各地方执行机构能够根据本地实际情况具体化、操作化的执行，而这恰恰给地方政府执行政策地再规划、再细化留下了机会和可能。当政策目标模糊、政策结果难以度量时，在由粗到细的落实过程中，政策执行者和监督者便有机会偷懒，甚至按照自己的意愿解释中央政府的政策，进而操纵这些政策为自己的利益服务。将抽象的公共政策和基层拥有的剩余政策解释权误用为不加限制的自由裁量权，“土规定”便有可能应运而生。
追求本位利益是“土规定”产生的经济动因。在行使权力时不仅追求社会整体利益，还会考虑地区利益与部门利益，甚至谋取自我私利，如个人收入增长、工作福利和特权等。而随着中央权力的下放，中央和地方的一体化利益格局被打破，地方成为相对独立的利益主体。基于利益至上的原则，在追求地方性利益冲动的驱动下，地方利益得失自然被纳入如何执行中央政策的参考依据，地方将更加趋向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方法，当地方权力、地方观念、地方利益等交织在一起，“土规定”应运而生。可见，“土规定”的出台，根本动力在于利益驱动，尤其是面对局部利益与整体利益相冲突时，一些地方便假借创新之名行地方保护主义之实，让“土规定”成为维护本地利益的“私货”。
扭曲的政绩观是“土规定”盛行的思想根源。在压力体制下，对上交差、让领导满意的“漂亮”政绩成为基层决策和执行的首要追求，其工作行为也会因此受到影响。此外，基层常常面临着资源匮乏、环境复杂、治理对象多样的治理困境。在政治压力和任务“层层加码”的情况下，只有通过超常规地发挥行政自主性才能帮助他们解决治理困境，想办法交差。在这种错误思想的指导下，基层政府充分发挥行政自主权，积极制定形式各样的地方性政策，或增设关卡，或调高门槛，或捆绑销售，或变相胁迫，将“土规定”彻底变为完成任务的治理手段和砝码，以此确保上级所交代任务的顺利完成和相关政策的迅速推进，这是“土规定”盛行的思想根源。
监督乏力和软化是“土规定”泛滥的制度根源。在政策执行过程中，地方可以通过隐瞒、修改、夸大等手段操控信息，这致使中央难以及时发现、纠正政策执行过程中的偏差，因此，政策执行的监督至关重要。另外，信息不对称问题也存在于政策执行者和政策作用对象之间，政务信息公开是社会监督的前提条件，而执行机构或者主体出于各种原因没有公开政策详细信息，将社会监督拒之门外，导致群众知情权得不到保障的现象时有发生。很多时候即使公众知晓了信息，但由于表达渠道受限、参与层级低等原因，也难以产生自下而上的强大监督效用。
“土规定”怎么治？
坚持科学导向，完善政策设计。首先，国家惠民政策应尽可能使政策内容简单、明晰，提升政策的明确性和可操作性，减少基层政策执行主体随意变通政策的空间和机会。同时，健全规范政策制定和执行的长效机制，更加突出要求基层政策执行主体遵循合理、公平、公正、公开、民主等法治原则。其次，基层在执行政策时要做到“上接天线，下接地气”，全面理解掌握政策方案，吃透中央政策精神，确保政策沿着正确的方向执行。同时，了解百姓诉求。在顶层设计的框架下，坚持依法依规，因事因势施策，切不能胡乱加码，更不能以牺牲群众其他利益为代价，让群众执行相关政策。
理顺利益关系，科学定位政府职能。一方面，从理顺各级政府机构的利益关系入手，消除“土规定”出台的利益驱动力。不仅要从纵向上整合中央与地方、下级与上级之间、政策执行者与制定者之间的利益，合理划分好人权、财权、事权，保持政策执行的畅通性和一致性。更要从横向上协调各政策执行机关之间、各地方行政部门之间、人民群众与政府部门之间的利益，以保障群众利益为出发点，保证国家利益、局部利益和个人利益的均衡。另一方面，通过科学定位政府职能，合理划分中央与地方的权限，坚定维护和保证中央的权威，强化中央的宏观调控能力，同时充分发挥地方的积极性和主观能动性，因地制宜，保证政策执行的灵活性和准确性。
注重伦理价值建设，提高执行人员素质。要树立为人民服务的思想，形成以提供公共服务为核心的责任意识，始终将增进人民利益作为所有政策执行活动的标准。要树立依法施策的理念，严格按照法定职责权限抓好政策落实工作。严厉打击各种利用政策寻租的腐败行为，保证政策的严肃性，保持权力的纯洁性和合法性，让“土规定”无地自容。要树立高效行政的观念，采取思想教育、业务培训等各种措施，促进基层执行主体准确认知政策的核心要义和基本思想，提高基层执行主体的政策认同感和政策执行水平。
强化监督问责，完善执行控制体系。首先，强化信息公开制度建设，充分利用网络平台、新闻媒体等加大政策信息的宣传力度，加强政策执行活动的透明度。其次，确保监督机构的独立地位，将公共政策中的执行与执行的监督分开，及时反映政策的执行情况，以便迅速纠偏。再次，加大对“土规定”的惩戒力度，明确问责主体和问责对象，对于在政策落实过程中打折扣、搞变通、乱加码的行为“零容忍”，依纪依法追究有关领导和责任人的责任。最后，完善社会监督制度，鼓励多方参与监督，将政策执行过程全方位地置于广大民众、社会团体的直接监督之下，实现国家监督与社会监督的有效衔接，压缩政策变通和职权寻租空间。
