当前，杨陵区深化街道体制机制改革试点正在进行，机构设置不贴近工作实际、职责交叉、权小责大等问题正逐步解决，基层事业发展出现许多积极变化。
试点有什么样的现实意义和价值，改革还面临哪些困惑和问题？记者和相关领导、基层干部、专家学者共同探讨这一话题。
万能与万全
随着群众需要日益呈现出多层次、多样化、差异性特征，原有的服务已经不能满足需要，迫切要求党组织统筹整合各方面的服务力量、服务资源，增强服务功能。
另外，大量流动人口进入城市，需要基层党组织和社会的关怀；快速城市化带来了公共管理服务的许多短板，包括旧城改造、物业管理引发的矛盾等，需要基层党组织整合社会力量“补位”，努力化解应对。
作为基层治理承上启下的关键节点，联结辖区内各领域党组织的坚强轴心，街道在城市治理中发挥着重要作用。
2020年7月，杨陵区开始探索街道体制机制改革，推动重心下移、资源下沉、权力下放，创新治理模式，其实践折射出当前国内许多地方街道工作面临的普遍困扰。
“街道是个筐，什么都往里装。一句玩笑话，反映出街道职责无限大的问题，又反映出街道职责任务不清晰的问题。”杨陵区委编办副主任李伟说，“一段时间以来，我们往往更偏重将街道作为政策决定的执行者，给予街道很多任务和责任，但同时赋予街道的管理权和资源又很少，就造成了街道在履行职责上存在短板，服务群众最后一公里的能力有限。”
事实上，街道党工委是区委的派出机构，领导街道辖区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权；街道办事处是区政府的派出机构，依法履行政府服务和管理职责。
机构设置囿于“向上对口”的传统格局，与基层运行实际贴合度有间隙，原有职责定位不再完全适宜发展需要。街道干部往往身兼数职，分别接受各垂直上级部门的调度指令。干部也有困惑，“都要求专人、专职、专报，街道干活的总共就那么几个人，该如何做‘专’每一项工作？”
受多重因素叠加影响，街道在城市治理中的法定角色与现实角色有所偏离。权责模糊、职能泛化，导致街道处于“万能”窘境，工作疲于应对。缺乏必要的行政许可、行政执法权和对驻街单位的统筹调度管理手段，“看得见管不着、管得着看不见”。
“小到一个井盖破损，大到小区供暖问题，街道都要管。”李台街道党工委组织委员王杰说，“我们辖区处于中心城区，各类矛盾突出，城市病较多，很多事就在街道眼前却管不了，一些时候是看面子、靠人情来解决问题。”
部门通过对站所的垂直管理实现职能延伸，街道职能不断向部门分散。遇到比较复杂的问题时，需要多部门联合，就容易出现推诿，导致效率较低。
“以前开展综合执法，有时候这周启动，下周才能行动，时间都花在了协调上。”大寨街道办事处主任刘振涛说，“由于过去没有发挥考核指挥棒作用，虽然派驻机构已经下沉街道，但双重管理的机制让街道还是面临一些尴尬。”
属地与属事
改革时不我待。那么，街道体制机制改革应该如何推进，改哪些方面，怎么改？
“关于城市治理我始终有一个看法，现在不是大鱼吃小鱼，而是快鱼吃慢鱼，社会发展的节奏非常快，加强城市治理也要跟上步伐。”西北农林科技大学教授何得桂，长期从事基层治理方面的研究。他认为，改革最应该解决的问题是，属地责任和属事责任的协同。
我国非常强调属地管理的责任，这种方式对于维稳、综治等方面的治理来说很奏效。但是随着矛盾问题越来越复杂，许多事情仅仅依靠属地管理难以彻底解决，压紧行业部门的属事责任，厘清两者之间的边界以及两者的协同尤为重要。
杨陵的改革正好契合了这一点，通过一系列举措，理顺了街道与派驻机构的关系。对没有派驻街道的部门来说，通过联合执法机制，解决痛点问题。就改革的成效来说，行业部门对开展基层治理的反应变得更加敏捷，这正是高效能治理所要追求的目标。
何得桂认为，杨陵的改革牢牢地抓住共建、共治、共享六个字。共建致力于构建更高效能的治理平台，这个平台可以是有形的，比如综治中心，也可以是无形的，是能让多种力量参与治理的机制。当核心被抓住，改革过程中哪些权力需要下放、哪些力量需要下沉，都是具体操作层面需要考虑的。
在强化属地责任和属事责任的基础上，何得桂提出属性治理的概念，他希望基层政府能根据事物的内在属性，通过纵横交错的协同化联动机制，实现经济社会一体化发展、引领性治理，推动形成“党组织引领—自治组织协调—基层政府推动—其他主体参与”的联动治理。
在多个主体联动治理的模式下，何得桂特意强调了基层要加强自治，要吸引更多的群众参与进来。基层治理包括两个方面，一是国家对于基层的治理，二是基层社会的自我治理。现实中，自上而下的治理彰显比较明显，而在调动居民参与治理方面也大有文章可做。
关于“街乡吹哨，部门报到”的北京探索，不失为一个样板。在北京出台的《关于加强新时代街道工作的意见》中，明确了街道体制机制改革的五个目标：一是增强街道乡镇党工委统筹协调能力；二是构建简约高效的基层管理体制；三是增强社区党组织服务群众的资源和能力；四是做实区域化党建工作；五是夯实基层治理基础保障。
对此，何得桂表示，这对于各地的改革来说具有重要的参考价值和实践价值。杨陵在改革中采取的一系列举措，诸如优化机构设置，搭建网格化综合智慧平台，建立街道社区党建联席会议制度，完善街道权责清单等等，都指向这五个目标，并取得了较为明显的成效。
改革与改良
尽管从2020年开始改革至今，杨陵在实践中已经探索出一些有益的经验模式，但他们也不敢轻言，这次改革是彻底的。
比如对目前街道和派驻机构的关系，不少派驻机构的负责人毫不避讳地表示，“现在相当于街道的业务部门，配合上顺畅许多。”但即便是这样，派驻人员的编制、工资福利、人事关系还是属于职能部门，无法彻底下放。对于这一点，有基层干部提出希冀，但他们也十分理解其落地的困难性。
再比如有的街道干部提出，人权、事权、财权如何下放，下放的尺度怎样把握，是改革过程中的关键症结所在，还需要进一步深入探讨，否则容易产生新的问题。“改革是一个系统工程，涉及面太广，我们只能是尽最大的努力完善运行机制。”李伟说。
有关专家表示，实施各类举措的最终目的是使街道能够调动辖区内的所有资源，但以目前的情况来看，离这个目标还有很长的路要走。另外，专家认为与其说街道体制机制改革，不如说是改良。任何一次改变都不是要将过去的所有东西推翻，而是让运行机制更符合现实发展需要，也许“改良”的表述更准确。
为了改良，有许多细节又十分关键的工作，正在被基层摸索。
例如细化街道职责清单的问题。在2020年9月杨陵区改革中，对街道的职能定位重新作出规定，街道从宏观上落实加强党的建设、统筹协调发展、实施综合管理、维护安全稳定、防范化解风险等八项主要职能。在根据职能重新划分的各个办公室下面，列出了街道的微观职责，以及日常需要开展的工作。
但在简单归类的背后，杨陵认为还有细化的空间。对于细化职责清单的意义，李伟用已经实施的城管执法清单做出解释。2020年前，没有清单的概念，只规定街道的职能。而笼统的职能规定容易与部门的工作形成交叉，造成边界不清、权责不清。当城管执法下沉街道，执法清单被确定，街道只需要对辖区的问题进行巡查和反馈，处罚则由部门出动即可。
李伟介绍，在北京“街巷吹哨，部门报道”机制中，对于街道的职责表述得极为精准。在日常工作开展过程中，街道是需要协助部门巡查，还是统筹部门解决问题，都有非常明确的清单予以规定。他们甚至已经制订出“吹哨清单”，工作细致、边界清晰。而这正是杨陵新的一年中着手要研究和解决的问题。
