党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，我国生态文明建设取得举世瞩目的巨大成就，实现“四个重大转变”，美丽中国建设迈出重大步伐。未来，面临2029年完成深化生态文明体制改革任务、2030年前实现碳达峰、2035年美丽中国目标基本实现等多个关口节点，形势复杂、任务艰巨。“十五五”规划建议将美丽中国建设取得新的重大进展作为“十五五”时期经济社会发展的一项主要目标，将加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国作为一项重大战略任务，围绕持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化、加快建设新型能源体系、积极稳妥推进和实现碳达峰、加快形成绿色生产生活方式等方面提出一系列重大举措，充分彰显了我国坚定不移走生态优先、绿色发展之路的决心。我们要聚焦美丽中国建设目标任务，统筹国内国际两个大局，保持战略定力、坚持目标引领、健全工作体系、加强政策供给、强化责任落实，全面推进人与自然和谐共生的现代化。
美丽中国建设面临复杂形势
从国际看，世界百年变局加速演进，世界经济复苏乏力，全球主要经济体在气候变化和绿色低碳领域博弈加剧，单边主义、保护主义正在损害国际经济秩序和正常贸易往来，损害全球绿色技术创新与产业合作，全球环境治理面临更多不确定性。国际社会对我国减排温室气体有更高期待，部分发达经济体在减排方面向我施压，阻遏我国新能源发展优势。从国内看，经济增长压力持续高企。碳排放量总体处于高位，预计2035年前能源资源需求仍将保持刚性增长，短期内传统高耗能、高排放行业仍面临反弹压力，可能削弱绿色转型和污染减排成效。
一方面，传统生态环境问题治理成效尚不稳固、改善难度加大。大气污染治理已进入深水区，主要大气污染物协同减排难度较大，城市水体返黑返臭现象仍有发生，局部地区土壤和地下水污染防控压力依然较大。受行政手段边际效应持续递减、固定源减排空间大幅压缩等因素影响，环境质量改善的通道收窄。另一方面，应对气候变化、维护国家生态安全、新污染物防控等领域生态环境问题日益显现。极端天气气候事件多发频发，自然灾害隐患和突发环境事件风险不容忽视。新污染物的风险隐蔽性、环境持久性、来源广泛性增加了治理复杂性和人体健康风险。
“十五五”时期，能源需求预计保持刚性增长，全社会用电量将突破13万亿千瓦时，可再生能源上网消纳、储能发展、电网体制改革与现代化改造仍面临多重困难挑战，加之国际安全与经济形势影响，化石能源仍将在能源与电力结构中占据重要位置，光伏、新能源汽车等新兴产业链条关联的“两高”行业仍将保持稳定甚至小幅增长，碳排放量短期内还可能增加，达峰后将经历一个平台波动期后实现下降。
美丽中国建设亟待破解的突出问题
生态环境治理精细化水平亟待跨越式提升。当前，污染治理重点逐步向移动源、生活源、农业源、扬尘源等要求更精细的领域转变，呈现点多面广、成因复杂、隐蔽性强等特点，现有治理体系在及时发现问题、确定重点时段、筛选重要区域、识别监管对象、配置治理措施等方面的精准度还不够。跨介质、跨区域污染治理措施较为匮乏，不利气象条件下环境污染监测预警和应急应对机制仍需健全。
应对气候变化法律政策体系亟待完善，基础能力与工作要求存在差距。行业碳管理、产品碳足迹等标准体系相对薄弱，能源体制机制改革有待进一步深化，碳核算、碳足迹、绿证、碳市场等政策衔接亟须加强。碳市场规则对接与跨境合作还需深化，国际影响力有待进一步提升。碳排放统计核算手段不足，数据准确性和时效性有待增强。适应气候变化工作体系较为薄弱，资金与技术缺口较大。
新领域生态环境治理基础能力需进一步提升。生态环境质量管理与风险防控并重的监管体系还不完善。重点区域、重点领域生态安全风险防范协作需加快推进。生态质量、新污染物、水生态等领域监测监管体系亟待完善。生态环境科技支撑存在短板，生态环境复杂系统协同治理“卡脖子”科技难题亟待破解，现有生态环境科技能力和人才与新领域生态环境治理需求仍有不小差距。
环境经济政策引导激励作用有待进一步释放。现行环境经济政策体系对绿色低碳发展的引领、支撑和激励作用亟须加强，绿色基金、绿色债券等稳定支持生态环境保护和绿色低碳转型的机制尚不健全，绿色金融作用发挥不够，信息披露和信用监管体系尚不完善，“漂绿”现象时有发生。高耗能、高排放行业总体税负水平仍有提高空间。一些地方财政紧张、收支平衡压力大，可能难以满足污水、垃圾等治理设施运营维护费用等必要的投入需求。绿色消费激励机制还需进一步健全。
全面推进美丽中国建设需多向发力
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要推动美丽中国建设取得新的重大进展，为2035年美丽中国目标基本实现奠定良好基础。必须坚持以习近平生态文明思想为指引，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。
构建质量管理和风险防控相结合的环境治理体系。完善全域覆盖的生态环境分区管控、差异化管控体系，提高污染治理对象、时间、问题、区域、措施的精准性，科学研判问题类型及成因。科学确定美丽中国先行区，发挥区域、省域、市域、县域及“美丽细胞”等先行带动作用，打造一批精准、科学、依法治污样板，分类推动破解“毛细血管”型环境污染问题。进一步完善国家生态安全工作协调机制，加快探索固废综合治理、新污染物治理创新模式，持续强化危险废物、尾矿库、重金属等重点领域环境隐患排查和风险防控。
加快完善应对气候变化管理制度。健全减污降碳协同制度体系，多领域、多层次开展政策创新，强化碳排放配额核算核查与污染物排放标准衔接，制定重点领域减污降碳专项实施方案，探索碳排放总量控制与固定污染源监管衔接机制，提升协同管理能力。推动应对气候变化专项立法，制定修订应对气候变化减缓、适应、监测评估等标准。积极参与国际碳定价、碳市场机制规则制定，提高核证自愿减排量国际认可度，促进碳定价碳交易相关方法、标准、数据国际互认。
着力完善环境经济政策和提升支撑保障能力。进一步优化明确中央和地方财政事权及资金支持范围，统筹各部门生态环境保护和绿色低碳发展财政资金统筹力度，强化对涉碳、新污染物等重点领域的政策和资金保障。完善国家绿色发展基金等运行机制，充分发挥绿色金融支持项目目录作用，增强绿色金融市场流动性。探索制定绿色低碳产品和服务进出口目录，扩大绿色贸易规模。鼓励适时将产品碳足迹管理要求纳入政府绿色采购需求标准。围绕减污降碳、多污染物协同减排、气候变化、生物多样性等领域，组织实施重大科技专项，强化系统治理技术研发。加快补齐生态质量、新污染物、农村环境监测短板，推进监测网络数智化转型，全面提升态势感知、分析研判、预警预报、应急响应和监测监管的智慧化水平。
压实生态环境保护责任，推动目标任务落实。落实《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》，聚焦重点行业、重点区域、重点环节，压实党政领导干部这个“关键少数”生态环境保护责任。健全科学合理的考核评价体系，加强生态环境保护督察、自然资源资产离任审计、美丽中国建设成效考核和干部综合考察评价、奖惩任免等贯通协调，形成制度合力。研究制定阶梯式分步推进、近中远期有机衔接的生态环境保护和应对气候变化目标，构建可监测、可评估、可分解、可考核的指标体系。加大资金筹措和统筹力度，围绕减污降碳协同、环境品质提升、生态保护修复、现代化生态环境基础设施建设、关键技术攻关等领域，组织实施一批、谋划一批、储备一批重大工程项目。
（作者系习近平生态文明思想研究中心主任）
